Поправки в закон о государственно-частном партнёрстве, которые подготовило Министерство национальной экономики, вызвали протест у части экспертов от бизнес-сообщества. На площадке НПП "Атамекен" прошло обсуждение законопроекта.
Тема эта важная и касается не только бизнесменов, но почти каждого казахстанца. Если брать проекты ГЧП по отраслям, то на май 2019 года половина всех договоров касалась сферы образования (271 проект из 548), каждый пятый договор реализовывался в сфере здравоохранения (111 договоров).
Что такое ГЧП. На сайте Миннацэкономики Казахстана это понятие определяется как "взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора в отраслях, традиционно относящихся к сфере ответственности государства".
ГЧП заключается на условиях сбалансированного распределения рисков, выгод и затрат, прав и обязанностей. Основная цель ГЧП – развивать инфраструктуру в интересах общества.
Что не так с ГЧП в Казахстане?
У государственно-частного партнёрства множество форм, но суть одна: оно должно быть выгодно обеим сторонам, и бизнесу, и государству. В Казахстане пошёл серьёзный перекос, когда бюджет финансирует проекты для бизнеса, не получая равноценной отдачи.
Государство обязалось возместить бизнесу инвестиционные затраты по проектам в размере 90% от общей их стоимости – об этом сообщил Касым-Жомарт Токаев на расширенном заседании Правительства в июле 2019 года. При этом общая стоимость проектов заключенных на условиях ГЧП составляет около 1,6 трлн. тенге, что эквивалентно 12,6% доходов республиканского бюджета за 2019 год.
"Около 30% выплат всех обязательств предстоит в ближайшие годы. Сама идея ГЧП дискредитирована", – заявил президент Казахстана.
Заместитель председателя правления НПП "Атамекен" Рустам Журсунов, выступая в конце ноября в Мажилисе, высказался не менее резко.
"В зарубежной практике на 1 тенге государственных инвестиций приходится 3 тенге частных. У нас наоборот, соотношение 1,5 к 1. Проверки Генеральной прокуратуры показали, что ГЧП стало одной из форм подмены госзакупок. По сути, это скрытое бюджетное финансирование", – сообщил он.
Высказывание Рустама Журсунова интересно тем, что он представляет точку зрения НПП "Атамекен" – палаты, которая должна стоять на страже защиты бизнесменов. То, что ГЧП-проекты стали во многом подменять тендеры, более чем выгодно одним предпринимателям и совершенно невыгодно другим. Если при госзакупках на строительство школ бизнесмены могут конкурировать друг с другом, то ГЧП-проект исключает такую возможность.
Когда всё пошло не так?
Идея использования механизма ГЧП должна была активизировать экономику Казахстана, привлечь инвестиции бизнеса. В ноябре 2015 года о государственно-частном партнёрстве активно заговорили в свете Послания к народу Казахстана. Цитата:
"Для "разгрузки" бюджетных расходов надо активнее применять механизмы государственно-частного партнёрства. Нужно проработать дополнительные меры по поощрению частных инвестиций в приоритетные сферы экономики. Важно шире привлекать частных инвесторов не только к строительству дорог, газопроводов, больниц, школ и других объектов, но и к их реконструкции и техобслуживанию".
Акиматы взялись реализовывать программу государственно-частного партнёрства, и в октябре 2018 года тогдашний министр нацэкономики Тимур Сулейменов отчитывался, что в Казахстане число проектов по ГЧП за год выросло в 21 раз.
Однако регионы слишком увлеклись отчётами о количестве проектов и забыли об экономической эффективности, пришли к выводу в центральных госорганах в 2019 году.
Не ориентироваться на бюджет. Главное из доклада вице-министра нацэкономики Мадиева
Вице-министр национальной экономики Жаслан Мадиев на площадке НПП "Атамекен" в конце октября рассказал, что делает Кабмин, чтобы перевести ГЧП-проекты в нужное русло.
6 мая на заседании Правительства было поручено ввести категоризацию проектов ГЧП и идти от количества к качеству. В итоге они были разделены на три категории:
- с полным возмещением инвестиций частного партнёра из бюджета;
- с частичным возмещением расходов инвестора из бюджета;
- без возмещения из бюджета, когда частный партнёр получает средства с рынка: через тарифы, госзаказ, платные услуги и т.д.
Чтобы снизить нагрузку на бюджет, регионам ранее поручили активно привлекать частный капитал и реализовывать проекты ГЧП по третьей категории, то есть без возмещения из бюджета.
"До 1 мая 2019 года проекты с полным возмещением составляли 32%, с частичным возмещением – 44%, без возмещения из бюджета – 24%. После внедрения категоризации с мая по октябрь из 67 новых заключённых договоров 51 окупается за счёт тарифов и госзаказов. Они не несут нагрузки на бюджет, качество ГЧП-проектов повысилось", – сделал вывод Жаслан Мадиев.
Какие поправки предложило Миннацэкономики
Перед тем, как в НПП "Атамекен" собрали журналистов и бизнесменов, своё совещание в начале октября провело Миннацэкономики. На этом собрании, по утверждению бизнес-сообщества, экспертам представили готовящиеся поправки в законопроект о ГЧП, которые должны полностью исключить возмещение инвестиций бизнесу и оставить в силе только проекты третьей группы. На уже заключённые контракты эти поправки не должны были распространяться.
В НПП "Атамекен" расписали по пунктам первоначальный проект МНЭ, который им представили в начале октября. Там предлагались следующие нормы:
- исключение мер господдержки и выплат из бюджета для проектов ГЧП;
- сокращение сроков по проектам ГЧП до 10 лет;
- монополизация рынка консалтинговых услуг Казцентром ГЧП;
- создание "якорного" фонда ГЧП на базе организации АО "НУХ "Байтерек", а также определение участия потенциальных инвесторов;
- создание SPV-компании и отдельного аукциона по крупным инфраструктурным проектам свыше 20 млн МРП (50,5 млрд тенге);
- распространение механизма "прямых соглашений" только для концессионных (в нашем случае – дорогостоящих) проектов;
- включение административной ответственности за те случаи, когда частные партнёры досрочно расторгают договоры ГЧП;
- исключение возможности пролонгации заключённых договоров ГЧП.
"ГЧП – это не благотворительность". Мнения бизнесменов о поправках
Эксперт Арман Тлеубаев после собрания в НПП "Атамекен" пояснил свою позицию по этому вопросу.
"ГЧП-проекты – инвестиционные, и подход к ним должен быть такой же. Зачастую в регионах отношение к ГЧП – как к социальной ответственности бизнеса или благотворительности, что совсем неприемлемо. Бизнес должен заручиться поддержкой государства, что деньги, которые он условно вложил в лифты, для него потом окупятся – не криминальными способами, а прозрачно – или тарифами, или компенсацией от государства, или другими мерами господдержки", – считает Арман Тлеубаев.
Часть бизнес-сообщества надеется, что сумеет повлиять на ситуацию вокруг законопроекта МНЭ.
"В первоначальной редакции предлагалось полностью исключить финансовые меры господдержки, с чем мы категорически не согласны. Экспертное сообщество консолидировалось, мы успели внести ряд предложений. И вы уже не увидели на презентации МНЭ слайда, где было написано, что устраняются меры господдержки – его не было. Мы не знаем точно, прислушались ли к нам, но надеемся, что да", – заявил эксперт.
По его мнению, и государство, и бизнес совершают ошибки, в том числе в ГЧП-проектах, однако на них надо учиться и продолжать развивать сотрудничество.
"Если мы не научим ни государство, ни бизнес работать в условиях ГЧП, мы не сможем конкурировать в условиях рынка. Проект ЛРТ в Астане – это пример того, что государство не совсем эффективный менеджер. Наш бизнес тоже совершает ошибки, менталитет такой – купи-продай, вот тебе и бизнес. Но формат экономики поменялся, сейчас так уже не должно быть, так не получится", – считает эксперт.
Мнение Айдархана Кусаинова: Государственно-частное партнёрство всегда дороже для государства
Жанар Мусатаева, представляющая городской центр развития инвестиций "Astana Invest", заявила, что внесение поправок в законопроект может привести к серьёзным последствиям.
"МНЭ предлагает всё переложить на тариф, не возмещая затраты. Повышение тарифов означает, что население будет страдать. Мы приблизительно посчитали: если государство не будет возмещать операционные и инвестзатраты, то за одного ребёнка в садике придётся платить 80-180 тысяч тенге в месяц. У нас такого состоятельного населения нет. Если говорить о тарифах на воду, электроэнергию, канализацию, то опять же они взлетят в несколько раз, и это всё опять ляжет на плечи населения. С теми изменениями, которое предлагает МНЭ, мы перекладываем обязанность государства на население. Не просчитав досконально, как это ляжет на плечи населения, нельзя одномоментно и без обсуждения общественности принимать такие поправки", – заявила она.
Мажилисмен: Помощь из бюджета – это тоже помощь из кармана граждан
ГЧП становится трендом, но есть большие вопросы: в правильную ли сторону идёт движение, заявил модератор собрания в НПП "Атамекен", мажилисмен Аманжан Жамалов.
"Что касается тарифов, я бы хотел заострить внимание на одном моменте: у вас идёт разделение государства и населения, что если расходы не несёт государство, то несёт население. Но в любом случае население платит – через тарифы или прямые платежи, – обратился он к Жанар Мусатаевой. – Сегодня задолженность ГЧП превратилось во внутренний долг государства, который соизмерим с внешним – почти 1,5 трлн тенге. Иначе откуда у нас появилась потребность внести изменение в законодательство и урегулировать этот вопрос?"
Мажилисмен отметил, что то ведение ГЧП-проектов, которое есть сейчас, не может продолжаться дальше, потому что получается, что бюджет не разгружается, а нагружается.
"Государство не может бесконтрольно брать на себя столько обязательств. Оно не берёт деньги с неба, а берёт с того же населения, которое платит налоги", – отметил он.
МНЭ: Инвестиционные затраты на крупные проекты будут компенсироваться
Заместитель директора департамента инвестиционной политики Миннацэкономики РК Чингиз Алмуханбетов прокомментировал, как будет действовать законопроект в случае, если пройдёт согласование на всех уровнях.
"Проекты, которые подразумевают компенсацию инвестиционных затрат, будут реализовываться через механизм концессии. Это будут большие инфраструктурные проекты, где предусматривается строительство. А по механизму ГЧП будут рассматриваться проекты из сферы услуг, сервиса", – сообщил он.
Чингиз Алмуханбетов не согласен с тем, что после принятия законопроекта казахстанцы якобы будут вынуждены платить за детский сад по 180 тысяч тенге в месяц. Он отметил, что в третьей категории ГЧП-проектов остаётся вариант с госзаказом, и государство как размещало госзаказ в частных детских садах, так и будет это делать. Однако упор во взаимоотношениях с бизнесом будет делаться на те проекты, которые подразумевают паритет по экономической эффективности.
Сколько государство должно вернуть бизнесу по проектам ГЧП и почему все называют разные цифры
На вопрос, не получится ли, что наступит час Икс, когда государство должно будет выплатить бизнесу одномоментно настолько крупную сумму, что бюджеты регионов не смогут себе это позволить, вице-министр нацэкономики Жаслан Мадиев сообщил, что такая ситуация исключена.
"Есть своя система лимитов по регионам, они каждый год уточняются, приняты тогда же, когда вступил в силу закон о ГЧП. Выше этого лимита местные исполнительные органы не вправе брать на себя обязательства, – пояснил вице-министр. – Ещё мы дополнительно ввели лимиты на погашение обязательств, чтобы растягивать выплаты. Сумма погашения долга по ГЧП в каждый конкретный год не должна превышать 10% от доходов местного бюджета".
Исполнительный директор Казахстанского центра ГЧП Талгат Турсынбаев назвал сумму долга государства перед бизнесом на ноябрь 2019 года – 1,15 трлн тенге. Он отметил, что у разных экспертов цифры расходятся, поскольку это зависит от системы подсчёта, а на неё влияют четыре фактора.
Первый фактор. База ГЧП-проектов – это не константа.
"Есть проекты, в которых заключаются дополнительные соглашения в связи с вновь выявленными обстоятельствами. Сумма где-то снижается, где-то увеличивается", – сообщил Талгат Турсынбаев.
Второй фактор. Из-за достижений или недостижений показателей меняются суммы фактических выплат из госбюджета.
Третий фактор. Путаница между стоимостью проекта и стоимостью объекта.
"Объект – это само здание, например, и то, что ушло на его строительство. Это только компенсация инвестзатрат и софинансирование. А стоимость проекта – это все инвестиционные и эскплуатационные расходы. Когда начинается сопоставление, нам начинают говорить, что стоимость гособязательств превышает стоимость даже созданных объектов, но это не так", – прокомментировал Талгат Турсынбаев.
Четвёртый фактор. Включение или невключение в гособязательства текущих госзаказов.
В стоимость гособязательств начинают включать текущие госзаказы, например, то же подушевое финансирование, которое и так предусмотрено в бюджете, считает Талгат Турсынбаев.
"Более 100 проектов реализуется в Казахстане по школьным столовым. Было такое, что арендаторы сидели на госзаказе только один год, и у них не было желания что-либо там ремонтировать: они не окупят ремонт. Мы пришли с ГЧП-проектом к инвесторам и предложили закрепить за ними госзаказ на 5-7 лет в зависимости от стоимости ремонта и выдвинули требования по ремонту. Частники на эту схему соглашаются", – привёл пример представитель Казахстанского центра ГЧП.
Он отметил, что сумму госзаказа, которая и так шла частникам, в таких договорах начинают включать в стоимость ГЧП-проекта. Однако, по его мнению, эти деньги нельзя считать гособязательствами, потому что они бы всё равно были бы потрачены на тендерах.
