В Минтруда говорят, что в Казахстане нельзя внедрить сингапурскую модель пенсионной системы. Так ли это?

Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев ещё 2 сентября 2019 года в Послании народу поручил Правительству проработать вопрос использования гражданами части своих пенсионных накоплений на личные цели, например, на покупку жилья или получение образования. Срок исполнения поручения был установлен в конце 2019-го, однако окончательного решения пока предложено не было.

Чиновники не могут определиться, кому из казахстанцев можно будет использовать свои накопления, а кому – нет. Позиция Министерства труда и социальной защиты сводится к тому, что главная цель пенсионной системы – обеспечивать выплаты в старости и снятие средств со счетов в ЕНПФ достижению этой цели может помешать.

Одним из предложений экспертов было внедрение в Казахстане элементов сингапурской модели пенсионной системы. Там граждане могут использовать часть своих отчислений на жилищные или медицинские цели. Это может повысить доверие граждан к казахстанской пенсионной системе. Пока же главная претензия к ней у казахстанцев заключается в её неэффективности, которая выражается в низкой доходности накоплений и низком уровне накоплений в целом.

Однако чиновники, в частности, Минтруда настаивают, что сингапурскую модель внедрить в Казахстане сейчас нельзя. Возможно ли это в действительности и на каком этапе находится исполнение поручения президента, разбирался informburo.kz.

Почему именно Сингапур?

Informburo.kz уже ранее писал о предложении реформировать пенсионную систему Казахстана с применением опыта Сингапура. Инициатором этой идеи стал Центр стратегических инициатив. По мнению экспертов центра, главная проблема действующей пенсионной системы – отсутствие у граждан стимулов к откладыванию денег. Взносы в пенсионный фонд больше воспринимаются как дополнительный налог, а самих денег граждане не "видят" до выхода на пенсию.

Решение проблемы с накоплениями и стимулами для перечисления средств в ЕНПФ Центр стратегических инициатив видит в применении опыта Сингапура. В этой стране 91% занятых граждан регулярно платят пенсионные взносы. Эксперты связывают это с заинтересованностью сингапурцев. Каждый гражданин делает взносы на свой счёт, который состоит из трёх частей: обычного (для жилья, страховки, образования и инвестиций), специального (собственно пенсия) и медицинского. Эти средства сингапурец может использовать по своему усмотрению, но только на обозначенные цели.

Однако внедрить эту систему в Казахстане пока не получится, считают в Министерстве труда и социальной защиты населения. Глава ведомства Биржан Нурымбетов на круглом столе в Сенате Парламента 29 января отметил, что сингапурская модель накопительной системы социального обеспечения является одной из лучших практик в мире. Но при этом, по его словам, здесь и сейчас сингапурскую модель переложить на накопительную систему Казахстана проблематично.

Почему чиновники, а вместе с ними, по словам Биржана Нурымбетова, и рабочая группа по вопросу использования пенсионных накоплений пришли к такому выводу? На это есть несколько причин.

Первая – это разница в ставках пенсионных отчислений. В Казахстане они равны 10%, и уплачивает их работник. В Сингапуре их величина – 37%, при этом 20% отчисляет работник, а 17% – работодатель. Такие ставки действуют до 55 лет, после чего постепенно снижаются.

Очевидно, что более высокие ставки обеспечивают и более значительные сбережения. Между тем в Казахстане в ближайшей перспективе повышения ставок не ожидается. Правительство планировало ввести с 1 января 2020 года обязательные пенсионные взносы работодателей в размере 5%. Но президент Касым-Жомарт Токаев отложил этот вопрос до 2023 года. Основная причина такого решения, возможно, кроется в несогласии бизнеса с такой мерой: предприниматели заявили о повышении нагрузки на фонд оплаты труда.

Есть основания полагать, что 5% ОПВР всё же введут. В проекте "Дорожной карты по дальнейшему развитию пенсионной системы в Республике Казахстан на 2020-2024 годы" одним из пунктов значится внедрение взносов от работодателей. Согласно этому документу, к марту 2021 года в Правительство должны внести предложения по поэтапному введению ОПВР с 2023 года – с 1% в 2023-м до 5% к 2029-му. Но будет ли принято такое решение, пока неизвестно.

Изначально ввести 5% ОПВР планировали, чтобы поддержать уровень так называемого коэффициента замещения, то есть отношения пенсии к средним зарплатам по стране. По итогам 2018 года уровень этого коэффициента был в районе 45-46%. Из-за постепенного сворачивания солидарной части пенсионных выплат (её получают граждане с трудовым стажем до 1 января 1998 года) будут снижаться и средние пенсии.

Также Минтруда уже анонсировало планы по введению с 2028 года гарантированной пенсии, которая будет выше нынешней базовой пенсионной выплаты. Сейчас она при стаже менее 10 лет составляет 54% от прожиточного минимума, или около 16 тысяч тенге. Гарантированная пенсия для людей со стажем менее пяти лет может составить не менее 70% от прожиточного минимума, а верхний порог её может достигать полтора прожиточного минимума.

Однако очевидно, что и эта мера едва ли поможет людям с малыми пенсионными накоплениями достичь коэффициента замещения в 40%, который рекомендует Международная организация труда.

Почему это станет проблемой для страны в будущем и почему коэффициент важен при рассмотрении любого варианта пенсионной реформы, можно прочитать по ссылке ниже.

Следующий момент – разница в средних заработных платах. В Казахстане, по данным Минтруда, средняя зарплата составляет около 181 тысячи тенге. В то же время в Сингапуре средняя годовая зарплата составляет 42 070 долларов, или около 3 тысяч в месяц, – это более 1,3 млн тенге. Поэтому по казахстанским ставкам на счёт гражданина в ЕНПФ ежемесячно будет отправляться 18 тысяч тенге, в то время как у сингапурца – около 493 тысяч в месяц.

Но насколько такой аргумент релевантен? Разница в зарплатах компенсируется стоимостью жизни: расходы жителя Сингапура больше расходов казахстанца при затратах на одни и те же вещи. Основной момент, видимо, кроется всё же в разнице в ставках отчислений.

"Поэтому сингапурскую модель сегодня прямо переложить затруднительно. Исходя даже из этого сравнения и учитывая состояние накопительной системы, Правительство посчитало, что сегодня представляется возможным предложить только те варианты, которые я озвучил", – подчеркнул Биржан Нурымбетов.

Так кто сможет использовать свои пенсионные?

Пока окончательного решения, кому и в какой форме разрешат использовать свои пенсионные средства, нет. Весь вопрос сводится к двум вещам: кто сможет направить часть накоплений на личные цели и какими эти цели могут быть.

Минтруда предлагает определить охват населения инициативой Касым-Жомарта Токаева через "порог достаточности". Это объём накоплений на пенсионном счету, достаточный для ежемесячных пожизненных выплат не ниже размера минимальной пенсии (в 2020 году это 38 636 тенге).

По информации informburo.kz, рабочая группа по вопросу использования пенсионных средств пришла к согласию по следующему решению – дать казахстанцам возможность использовать только те средства со счетов в ЕНПФ, которые превышают порог достаточности. Таких граждан в Казахстане, по последним данным, около 113 тысяч, или порядка 1% от количества всех вкладчиков пенсионного фонда.

Этот порог отличается у разных людей в зависимости от их возраста и пола. Например, для 20-летнего мужчины порог достаточности находится на уровне чуть более 6,5 млн тенге, а для женщины того же возраста – 9,6 млн. В Казахстане пока нет ни одного вкладчика с такими суммами на счетах.

30-летнему мужчине нужно накопить почти 6,7 млн тенге, чтобы превысить порог достаточности, в то время как 30-летней казахстанке нужно будет иметь чуть менее 9,7 млн. Такая значительная разница в суммах связана со сроком дожития, то есть временем жизни после выхода на пенсию. У мужчин он меньше, чем у женщин, – 17 лет против 22, поэтому считается, что женщинам нужно копить больше средств для получения пенсии пожизненно.

С возрастом порог достаточности растёт, потому что чем старше гражданин, тем меньше ему времени остаётся до выхода на заслуженный отдых. Поэтому ему будет сложнее компенсировать изъятие средств со счёта в ЕНПФ для обеспечения своей будущей пенсии.

Ещё одна группа людей, которым могут дать возможность использовать часть пенсионных, – это уже состоявшиеся пенсионеры. Их в Казахстане сейчас 119,5 тысячи человек. Этой группе могут разрешить направить часть своих накоплений – не более 50% при условии, что остаток сможет обеспечить коэффициент замещения в 40%. Такой уровень рекомендует Международная организация труда.

Другими словами, в нынешнем варианте мера может охватить около 230 тысяч казахстанцев. Однако с таким решением согласились не все члены рабочей группы. Например, экономист Олжас Худайбергенов вышел из её состава как раз из-за несогласия с подобным исполнением поручения Касым-Жомарта Токаева. Он, как старший партнёр Центра стратегических инициатив, продвигал внедрение в Казахстане сингапурского опыта, но, видимо, отклика в рабочей группе не нашёл.

Расширить круг казахстанцев, которые смогут использовать свои накопления, сейчас невозможно, говорится в раздаточных материалах к круглому столу, который прошёл в Сенате 29 января. Причины кроются в проблемах пенсионной системы Казахстана. Из-за уменьшения количества граждан с трудовым стажем до 1998 года постепенно снижаются размеры солидарных выплат в пенсии. Из-за низких доходов населения, неполного охвата работающих граждан накопительной системой и низкой доходности пенсионных активов будет попросту невозможно компенсировать снижение солидарной части пенсионных выплат.

Кроме того, у основной части вкладчиков ЕНПФ – 5,3 млн человек, или 54% от общего числа вкладчиков, накопления не превышают 500 тысяч тенге. Тех, у кого на счетах в пенсионном фонде лежит от 500 тысяч до 1 млн – 1,6 млн человек, или 16% от общего числа активных вкладчиков. Таким образом, у 70% владельцев счетов в ЕНПФ накопления не превышают 1 млн тенге.

Почему так получилось? В Минтруда сетуют на низкие доходы населения. В качестве решения предлагается постепенно повышать зарплаты. Один из методов – наращивание минимальной зарплаты – 42,5 тысячи тенге, так как нередко через неё рассчитывают зарплаты сотрудников в бюджетном и частном секторах.

"Мы должны повысить минимальную зарплату. Мы это предложили, и такие меры уже предпринимаются Правительством", – отметил Биржан Нурымбетов.

Следующая причина – неполный охват трудящихся накопительной пенсионной системой и нерегулярность платежей. По словам министра труда, в Казахстане насчитывается 8,7 млн человек занятого населения. Хотя бы один раз в год в накопительную систему делают отчисления 6,5 млн человек, из них 1,6 млн уплачивают от одного до пяти раз. Такая нерегулярность платежей приводит к низким накоплениям на счетах.

С другой стороны, почти 100 тысяч казахстанских предприятий имеют долги по пенсионным взносам на сумму 2,7 млрд тенге. По словам Биржана Нурымбетова, уже прозвучало предложение усилить ответственность работодателей за неуплату пенсионных взносов своих работников.

"Сегодня есть задолженность (по пенсионным выплатам. – Авт.) 2,7 млрд тенге, а по налогам – нет долгов. Это показывает разницу в отношении к пенсионным вкладам", – подчеркнул глава Минтруда.

Одним из решений может стать объединение социального налога и пенсионных отчислений. Так, считают в Минтруда, работодатели будут ответственнее относиться к своим обязанностям. Согласно имеющейся "дорожной карте", такая унификация может заработать с 1 января 2023 года. ЕНПФ при этом со временем могут объединить с Государственным фондом социального страхования в Единый социальный фонд.

На что можно будет потратить свои пенсионные?

По этому вопросу окончательного решения пока тоже нет, но есть предложения от разных государственных органов. К настоящему моменту известно, что направить часть своих накоплений можно будет на следующие цели:

• приобретение жилья или оплату дорогостоящего лечения (но по отдельному перечню заболеваний);
• для передачи на инвестирование частным компаниям по управлению пенсионными активами.

Конкретные механизмы по использованию пенсионных средств для покупки жилья пока неизвестны. Возможно, одним из них может стать целевой перевод средств на счёт гражданина в Жилстройсбербанке для последующего получения ипотеки. Будет ли возможность покупать жильё на вторичном рынке, пока неясно.

С лечением конкретики больше. Министерство здравоохранения предлагает разрешить казахстанцам тратить свои пенсионные на лечение заболеваний с применением высокотехнологичных медицинских услуг с доказанной эффективностью, которые в нашей стране ещё недостаточно развиты или не проводятся. Другими словами, это дорогостоящее лечение за рубежом. Сейчас казахстанцев могут направить лечиться за рубеж за счёт бюджета по конкретному списку болезней. Он определён приказом министра здравоохранения и соцразвития №544.

Что делать, когда какую-то болезнь лечат в Казахстане, но очереди на получение услуг, операций, например, слишком длинные, пока неясно.

Разработало свои предложения и Министерство образования и науки, оно должно повысить доступность платного образования для вкладчиков ЕНПФ и их детей. В Минобразования считают, что часть пенсионных денег граждане смогут использовать для получения образовательных кредитов под низкий – до 2% годовых – процент.

Схему работы этого механизма можно посмотреть, нажав на ссылку ниже.

В МОН считают, что предложенная ведомством схема соблюдает принцип возвратности пенсионных накоплений. В любом случае – и при выплате, и при невыплате образовательного кредита – накопления вернутся на счёт заёмщика. Остаётся непонятным, зачем в этой схеме участвуют средства из ЕНПФ, если гарантом, как и раньше, выступает Финансовый центр.

Пока окончательные механизмы использования пенсионных средств ни по одному из этих направлений не утверждены, поэтому оценивать их рано. Однако те, что предложены сейчас, вызывают вопросы об их эффективности.

И что дальше?

Основным вопросом в теме использования пенсионных накоплений остаётся определение круга вкладчиков, которых эта мера коснётся. В нынешнем варианте это около 113 тысяч работающих казахстанцев, которые накопили свыше порога достаточности, и порядка 120 тысяч людей пенсионного возраста, которые могут снять часть пенсионных, сохраняя 40% от утраченного дохода.

Но, возможно, охват всё же расширят. В кулуарах Сената 29 января Биржан Нурымбетов сообщил, что порог достаточности могут пересмотреть. В течение следующих двух месяцев чиновники будут рассматривать этот вопрос вместе с экспертами.

"Чтобы далее было не 200 тысяч, а, скажем, 500 или 700 тысяч человек из этих 9 млн (вкладчиков ЕНПФ. – Авт.) могли воспользоваться накоплениями", – отметил глава Минтруда.

Но нужно ли вообще давать гражданам возможность использовать свои пенсионные отчисления? Этот вопрос отошёл на второй план, однако он требует внимания не меньшего, чем само использование средств.

В случае, если порог достаточности снизят, то охват казахстанцев инициативой вырастет, но может ухудшиться устойчивость самой пенсионной системы. К примеру, сейчас накоплениями свыше 3 млн тенге владеют всего 8,4% всех вкладчиков, или почти 833 тысячи человек. Вклады остальных слишком малы, и изъятие денег со счетов может оставить их без пенсионных выплат в старости.

Базовая часть, которую со временем может заменить гарантированная пенсия, будет недостаточно высокой, чтобы обеспечить коэффициент замещения в 40%, который рекомендует Международная организация труда. А солидарная часть пенсии для граждан без стажа до 1998 года и вовсе не предусмотрена.

В этой связи появляется другой вопрос. Проблема низких отчислений в ЕНПФ во многом кроется в занижении официальных зарплат работодателями и нежелании самих работников выходить из "тени". Справиться с этой проблемой вполне можно, и не обещаниями отдавать часть пенсионных накоплений на личные нужды, а другими методами. Например, в мире распространена практика налоговых вычетов для граждан по ипотекам на сумму займа или на проценты. В таком случае казахстанцы будут заинтересованы работать официально, отражая все свои доходы и получая благодаря этому более высокие вычеты.

А пока у рабочей группы из числа чиновников, депутатов и экспертов есть два месяца на окончательное формирование своих предложений. Только после этого времени можно будет оценить механизмы и понять, насколько эффективными они будут.

Где ещё в мире можно использовать свои пенсионные?

В зависимости от устройства пенсионной системы в разных странах мира действительно есть возможности для снятия или использования своих накоплений. Первое государство, которое приходит на ум, – это Сингапур. Об особенностях этой модели informburo.kz уже писал ранее.

Есть ещё два примера – Австралия и Малайзия. Разберём их подробнее.

В Австралии пенсионная система, которая параллельно выполняет и функции социального страхования, состоит из трёх частей:

• государственного компонента. Государственная пенсия – это базовая пенсия для лиц с низкими доходами, выплачивается с 65 лет. Максимальный размер такой выплаты в 2016 году составлял 22 677,3 австралийских доллара, или более 5,8 млн тенге в год, или 485 тысяч тенге в месяц. Государственную пенсию не облагают налогами и индексируют дважды в год
• обязательного накопительного компонента за счёт взносов работодателей. Ставка выплат сейчас составляет 9,5% с последующим ростом до 12% в 2025-м
• добровольного накопительного компонента.

В этой стране вкладчики могут изымать свои накопления, но с несколькими условиями. Например, при изъятии прекращается выплата государственной пенсии. Снять деньги со своего пенсионного счёта можно как при выходе на пенсию, так и до него. В первом случае это делается одной суммой или со временем равными выплатами, а во втором – только частями и по определённым причинам. В их числе:

• доступ на сострадательной основе. Вкладчику разрешают изъять часть денег, если они нужны на оплату лечения себя или человека, находящегося у него на иждивении, для оплаты кредита, чтобы вкладчик не потерял жильё, или на покрытие расходов, связанных со смертью и похоронами
• доступ из-за серьёзных финансовых трудностей. В этом случае вкладчик может получить от 1 до 10 тысяч долларов США для оплаты насущных семейных расходов. Но только при условии, что вкладчик получал поддержку от государства в виде пособий в течение 26 недель
• доступ в связи с неизлечимой смертельной болезнью. Средства можно снять полностью, если два врача подтвердят, что состояние вкладчика очень тяжёлое и может привести к смерти в течение 24 месяцев
• доступ в связи с временной нетрудоспособностью. Если вкладчик временно не может работать или вынужден работать меньше из-за своего состояния, он будет временно получать выплаты со своего пенсионного счёта
• доступ в связи с постоянной нетрудоспособностью. Вкладчик может потребовать свои пенсионные полностью, если он становится нетрудоспособным и не сможет когда-либо приступить к работе, на которую он квалифицирован по диплому или опыту.

В Малайзии также действует обязательная накопительная пенсионная система, которая, как и в Австралии, несёт страховые функции. Сумма взноса разнится в зависимости от зарплаты работника, в среднем она равна 24% – платят и работник, и работодатель. Сам счёт состоит из двух субсчетов,по которым распределяются накопления вкладчиков. Первый содержит 70% накоплений, и они не могут быть получены до выхода на пенсию – в Малайзии это 60 лет. При этом часть этих накоплений можно направить на инвестиции по своему усмотрению, но только в одобренные Министерством финансов страны инструменты. Полученная от инвестиций прибыль остаётся на этом субсчету.

Второй субсчёт содержит оставшиеся 30% накоплений, и их можно потратить до выхода на пенсию. Например, вкладчик за счёт этих денег может уменьшить или погасить жилищный кредит, а также купить или построить новое жильё. Кроме того, с этой части счёта можно оплатить высшее образование в аккредитованных местных и зарубежных вузах или покрыть медицинские расходы на лечение тяжёлых заболеваний.