Евгений Жовтис о митингах: Протестная активность растёт и нужно как-то спускать пар

Правозащитник, директор Казахстанского бюро по правам человека Евгений Жовтис разработал законопроект о мирных собраниях в Казахстане. Как известно, президент Касым-Жомарт Токаев заявил о том, что стране нужен новый закон, регламентирующий порядок проведения митингов, пикетов, шествий и других мирных собраний.

Предложения Жовтиса обсудили на заседании специальной рабочей группы Общественного совета Алматы. На их основе составили законопроект, который будут изучать в НСОД (Национальный совет общественного доверия) и в МИОР (Министерство информации и общественного развития).

Если этот законопроект будет принят, мирные собрания будут носить уведомительный характер, то есть не нужно будет спрашивать разрешения у акимата. Правозащитник рассказал нам, что ещё он предлагает изменить в законодательстве о митингах.

– Расскажите, как появился составленный вами законопроект.

– Я являюсь членом панели экспертов ОБСЕ по вопросам мирных собраний. Она была создана в 2007 году. В её задачи входит создание руководящих принципов ОБСЕ о том, что такое мирные собрания, каковы их параметры, как они должны охраняться и так далее. Мы создали эти руководящие принципы, сегодня они являются настольной книгой, пусть и рекомендательного характера, для всех 57 стран-членов ОБСЕ, в том числе для Казахстана. Эти документы стали довольно популярными, на них ссылается ООН и Европейский суд по правам человека.

Читайте также: В Алматы готовят новый закон о митингах. За основу взяли проект Евгения Жовтиса

В 2007 году мне было уже понятно, что наше действующее законодательство о мирных собраниях не соответствует международным стандартам. Закон от 1995 года, который действует сейчас, – это копия советского закона конца 70-х, ничего нового там нет, те же самые принципы, только он ещё и ухудшен, потому что позволяет местным исполнительным органам – маслихатам и акиматам дополнительно регулировать мирные собрания. В 2007 году я начал готовить свой законопроект, исходя из своего опыта и знаний международных стандартов. Я подготовил не только законопроект, но и пояснительную часть, концепцию и предложения о внесении поправок в другие правовые акты, включая Уголовный и Административный кодексы. Тогда я его обнародовал и даже имел возможность представить его Комиссии по правам человека при президенте. Он был поддержан экспертным советом, но потом по различным причинам, прежде всего, политического характера, всё это было отложено в долгий ящик.

– То есть более десяти лет законопроект лежал в столе. Есть ли вероятность, что его примут к сведению и используют при создании нового закона РК?

– После того как господин Токаев заявил о намерении политической либерализации, в том числе в этой сфере, к этому вопросу вернулись. В 2019 году, когда начался разговор о том, что нужно принимать новый закон, я вернулся к своему проекту и актуализировал его. Этот документ изначально был компромиссным. Я просто сделал то, что наиболее рационально, и то, что соответствует международным принципам. Комитет ООН по правам человека в своё время разработал 36 разъяснений, касающихся Международного пакта о правах человека. Но разъяснений к статье 21 этого пакта, которая касается права на мирные собрания, никогда не было. И вот сейчас комитет дошёл до того, что они их готовят. И Казахстан в них будет представлен как пример негативного характера. Я участвовал в обсуждении этого документа.

Все согласны, что новый закон нужен, дальше будем ждать предложений от МИОР, а следующий этап – непосредственно разработка законопроекта. Я пока не видел других проектов, кроме моего, возьмут его за основу – я буду к этому готов, не возьмут – я буду готов и дальше работать в этом направлении.

До 20 октября МИОР (Министерство информации и общественного развития. – Авт.) должно дать какие-то предложения. Все, кто собирался на обсуждении в Общественном совете Алматы, согласились с фундаментальными вещами, которые есть в моём проекте. Это четыре момента:

• уведомительный характер собраний
• место собрания – граждане имеют право на мирные собрания везде, кроме запрещённых мест
• взаимодействие между полицией, исполнительными органами и участниками для обеспечения безопасности мероприятия
• вопросы ответственности.

– Опыт каких стран наиболее применим к казахстанским реалиям в данном случае?

– Я сторонник того, чтобы перенимать опыт тех стран, которые близки к нам по системе права и общественной ситуации. В этом плане оптимален опыт Грузии, Молдовы, Украины. Один из участников совещания на Общественном совете Алматы сказал, что у нас нет достаточного уровня политической культуры для проведения митингов, шествий и демонстраций. Я парировал это тем, что за всю протестную историю Казахстана у нас фактически не было стычек с полицией, насилия.

Можно вспомнить жанаозенские события в этом контексте, конечно, но там большой вопрос – были провокаторы или нет, адекватно ли действовала полиция и так далее. А вообще, что в Алматы, что в Астане все протесты проходили без особых столкновений. И одновременно мы имеем дело с развитыми демократическими государствами – Францией, Германией, где во время митингов жуткие столкновения идут, а там вроде высокая политическая культура, но "жёлтые жилеты" яростно дерутся с полицией. То есть это не только вопрос того, умеем ли мы собираться: нормально мы собираемся.

– Каков механизм уведомительной системы проведения митингов, который вы предлагаете?

– Система уведомлений четырёхступенчатая. Ступень первая – то, что не является мирным собранием, вообще не требует никакого уведомления. Это, например, одиночный пикет, флэшмоб. Это всё акции, которые являются выражением мнения, а не акциями протеста. Чтобы их провести, нет необходимости никого уведомлять и никаких специальных действий от властей не требуется. Акцию надо регулировать, когда она может нарушить городскую жизнедеятельность, перекрывает улицу, места, где люди обычно ходят. А если человек просто стоит с плакатом, то никого уведомлять не нужно. В той же Армении при собраниях до 100 человек уведомления не нужны.

Читайте также: Первый разрешённый митинг феминисток прошёл в Казахстане

Вторая ступень – собираются проводить не флешмоб и не пикет, а митинг или демонстрацию. Тогда нужно направить уведомление в местный исполнительный орган. Можно применить к нам швейцарский опыт, там уведомления просто отправляют по электронной почте. После того, как вы отправили уведомление, у государственных органов есть три варианта поведения.

Первое: госорганы никак не реагируют, лишь сообщают полиции, чтобы она следила за мероприятием.

Второе: у акимата есть право запретить митинг, но только по исключительной и чётко прописанной в законе причине. Например, митинг проводится запрещённой организацией или с антиконституционными целями в целях насильственного свержения существующего строя. Отказ можно обжаловать, если суд отменит решение акимата, мероприятие проводится.

Третье: митинг не запрещают, но делают уточнение, так как на месте, которое указано в уведомлении, уже проводится какое-то другое мероприятие или кто-то подал заявку раньше. Тогда власти вместе с организаторами митинга согласовывают альтернативное время или место.

Если мероприятие крупное, то уведомление подаётся за 10 дней, если небольшое, то за 3-5 дней.

– В действующем законе нет чётких дефиниций касаемо того, что вообще такое пикет, шествие, митинг и так далее. Вы решили эту проблему в своём проекте?

– Весь понятийный аппарат в проекте закона изложен, там чётко написано, что такое демонстрация, пикет, шествие, процессия, что такое собрание. Закон в принципе должен охранять наше право мирно собраться, мы не должны ни у кого спрашивать разрешения. Для чего нужен закон? Он обеспечивает митингующим защиту и регламентирует форму проведения акции, если это может быть связано с какими-то проблемами. Государство обязано защитить право любых людей собраться. Общественный порядок нужен, но сначала надо обеспечить право собраться. А сейчас, к сожалению, Генеральная прокуратура и правоохранительные органы смотрят на это право прежде всего как на угрозу общественному порядку.

– На Общественном совете не пришли к консенсусу в вопросе о том, какое количество собравшихся оптимально для того, чтобы не предупреждать власти о проведении мероприятия вообще. В чём была загвоздка?

– Это очень интересный момент, потому что у меня в законопроекте до таких высот демократии, как необязательность уведомления при собрании до 100 человек, я не дошёл. Но я предложил 50. То есть, если собралось менее 50 человек, то уведомлять не нужно. К сожалению, моё предложение по тому, что без уведомления можно собираться до 50 человек, на заседании Общественного совета показалось участникам чрезмерным. Поэтому решили пока оставить до 10 человек. Я не стал сильно сопротивляться, для меня важно прежде всего, чтобы был уведомительный характер проведения митингов.

– Если ваши предложения примут, то митинги можно будет проводить повсюду, а не только в регламентированных местными исполнительными органами местах. А где, согласно законопроекту, вообще ни при каких условиях нельзя протестовать и есть ли консенсус в этом вопросе?

– Есть ряд мест, где вообще нельзя проводить митинги, это места, которые обеспечивают обороноспособность государства и места, где хранятся какие-то взрывчатые вещества, где это просто опасно. И есть небольшие ограничения, связанные с учреждениями с санитарной зоной. Я не сторонник ограничений в отношении госпиталей, больниц, я долго боролся с этим. Но эксперты считают, что митинги будут беспокоить больных. Конечно, в проекте есть ограничения, которые касаются правительственных зданий, например, митингующим нельзя подходить ближе 100 метров к резиденции президента. Я это тоже не очень понимаю. Это компромиссы, с которыми я не до конца согласен.

– Какова будет роль полиции в новых условиях проведения мирных собраний? И хватит ли у нас представителей правоохранительных органов, если эти мероприятия станут регулярными?

– Во-первых, весь наш город определённым образом распределён между патрулями. Когда где-то что-то происходит, патруль должен появиться сразу. Как действует эта система в Польше, где люди собираются без уведомления? Полицейские отслеживают собрания. Не надо сразу направлять на место собрания людей десант. Ну, стоит 50 человек, вы просто направляете туда нескольких полицейских, которые смотрят за этой ситуацией, если возникнут проблемы, они вызовут подкрепление. А каким образом оцениваются проблемы? Очень просто. Полиция должна быть профессиональной и она должна оценивать риск. Какая тема мероприятия, кто организует, какие риски – это нормальная работа, точно так же полиция планирует безопасность на футбольных матчах.

– Насколько наша полиция, с учётом её текущего уровня подготовки и профессионализма, готова к такой высокой культуре проведения мирных собраний?

– Могу напомнить вам начало 90-х, тогда митингов и шествий было валом. Полиция тогда ещё не знала, что с этим делать, и просто смотрела: ну кто-то ходит, непонятно что происходит, ну, пусть ходят. Пример из настоящего времени: полтора месяца у нас в Казахстане никого на митингах не трогали, и ничего: приходила полиция, кто-то постоял с плакатом, кто-то куда-то прошёлся, все разошлись. Нет никаких проблем полицейским научиться культуре работы на митингах, ОБСЕ готова оказать помощь, привезти полицейских из Женевы, из Грузии, из Армении, которые всё это расскажут. Полиция должна изучать психологию толпы, знать, что не обязательно хвататься за дубинку, можно разговаривать. Полиции нужно знать организаторов и политических лидеров и разговаривать с ними, обсуждать заранее, как поддерживать общественный порядок. Не надо работать в режиме: сразу хватаем под ручки. Наших полицейских просто никто не учил. Сейчас они получили задание не хватать людей на митингах, они перестали хватать, и ничего не произошло. Мы просто стигматизировали мирные собрания. Это такое же использование публичного пространства, как и всё остальное. Это нормально и естественно.

– Что делать, если мирное собрание перестало быть мирным?

– Если полицейский видит, что акция становится деструктивной и люди говорят, мол, пойдёмте кого-нибудь убьём, то он должен сначала сделать предупреждение о последствиях и, если это не помогло, он должен начать действия по прекращению акции. Но, опять же, только в том случае, если мероприятие перестало быть мирным. Бывает стихийное собрание, когда люди не имеют возможности уведомить власти. Просто что-то случилось, наподобие убийства Дениса Тена, люди просто вышли. Здесь есть один очень важный момент: защите подлежит только мирное собрание. Это один из фундаментальных принципов, любая насильственная акция не защищена законом. Бывают также контрсобрания: вышли феминистки и те, кто против них. Задача правоохранительных органов – разделить их, чтобы это было безопасно, а дальше они имеют право сколько угодно скандировать друг другу и говорить, с чем они не согласны.

Есть варианты, когда одна форма переходит в другую: был митинг, стало шествие. Тут очень чёткий принцип работы. Пока это мирно, власти должны максимально помогать людям реализовать своё право на мирное собрание. Потом, когда всё завершится, вы можете привлечь лидеров или организаторов за то, что они нарушили порядок проведения мероприятия. Но только после. Если вы делаете это "до", то вы сами нарушаете общественный порядок, создаёте конфликтные ситуации и нарушаете право гражданина на мирное собрание.

– Предлагается ли конкретизировать список запрещённых предметов, с чем нельзя приходить на мероприятия, подобные митингам?

– Нет необходимости выделять что-то, законами РК уже предусмотрен перечень запрещённых предметов, понятно, что оружие запрещено, например. Здесь есть ещё один очень важный момент: собравшиеся не могут ответить за то, что является вне зоны их контроля. Если появится провокатор с гранатой или сотрудник спецслужб, который решит спровоцировать, то как они это проконтролируют? Здесь полиция должна, опять-таки. ориентироваться на защиту участников митинга.

– В Сенате предложили запретить брать с собой на митинги детей. Что по этому поводу говорится в вашем законопроекте?

– В моём проекте указано, что дети могут организовывать мирные собрания в поддержку своих прав, но в ходе дискуссии власти настаивали на ограничении возраста 16 годами. А если человек моложе, то выходить на митинг можно только с согласия родителей. И я, конечно, против того, что некоторые депутаты предлагают запретить детям участвовать в таких собраниях. Пусть читают Конвенцию о правах ребёнка. Там у детей есть право на мирные собрания.

– Предлагаются ли особые указания правоохранительным органам, если акцию проводят какие-то меньшинства, к примеру?

– Полиция должна оценивать риски, исходить из того, кто собирается выйти, будь-то ЛГБТ или другая группа, чьи взгляды на данный момент в обществе не популярны у большинства населения. Вспомните знаменитые марши протестантов в Северной Ирландии, где были проблемы между протестантами и католиками. Полиция должна обеспечивать права всех без дискриминации.

– Предположим, ваш законопроект приняли без правок. Как вы считаете, будут ли власти на местах искать лазейки и обходить его, чтобы запретить собрания? Ведь всегда можно сказать, что было не 10, а 11 человек, поэтому собрание незаконно.

– Любая государственная власть, которая выстроена разумно, дальновидно и рационально, этого делать не будет. Нужно обеспечить гражданам реализацию их прав и возможность диалога. Большого количества проблем власть могла бы избежать до того, как они достигли уровня кипения и заставили людей выйти на улицу. Но если уж люди вышли, дайте возможность спустить пар, сделать заявления. Если власти будут искать лазейки, как это замечательно сегодня делают в России, когда к одиночному пикету кто-то якобы пристроился и задерживают всех, то это будет провокацией со стороны власти. Это будет очень контрпродуктивно со стороны власти и будет ещё больше раздражать людей. Не нужно этого делать. Если вы даёте людям возможность высказываться, меньше шансов, что они радикализируются и начнут насильственные действия. Это разумный и дальновидный подход власти. Права человека – это крайне важный инструмент для того, чтобы поддерживать стабильность.

– Нет ли у экспертов, которые обсуждают будущий закон, опасений, что, если дать людям свободу, ситуация может выйти из-под контроля?

– Я достаточно позитивно отношусь к тем же майданам, я считаю, что, как и любая революция, это естественное развитие событий. Конечно, лучше их не допускать, проводить реформы и меняться мирным путём, но если на каком-то этапе власть этого не понимает, то в разных странах происходят восстания. Я не сильно боюсь у нас каких-то массовых беспорядков, так как в целом вся история казахстанского протеста никогда не давала повода предположить, что это может быть связано с какими-то потрясениями насильственного плана. А если на улицы выйдут несколько сотен тысяч или миллионы человек, то все наши рассуждения уже не будут иметь смысла. С другой стороны, в Казахстане это невозможно. У нас есть так называемое проклятие пространства: дисперсно рассеянное население на огромную территорию. Тут пешком, как Махатма Ганди, никуда не пойдёшь. И наши спецслужбы достаточно неплохо работают, чтобы выяснять реальные намерения тех, кто хочет выйти. И, опять же, любые насильственные действия законом о свободе мирных собраний не защищены.

– Тенденция к либерализации в нашей стране, поддерживаемая правительством, уже очевидна. Как вы думаете, это потому что назрела ситуация?

– Сейчас в стране идёт обсуждение по трём эпохальным подвижкам для Казахстана – это мирные собрания, возбуждение розни и клевета. Если по этим трём направлениям мы сделаем что-то похожее на международные стандарты, то это будет серьёзный прорыв. Почему это происходит? По ряду причин, прежде всего, наши власти не лишены инстинкта самосохранения. Только слепой может не видеть, что протестная активность растёт, неудовлетворённость решением социальных проблем и решениями государственных и правоохранительных структур растёт, и нужно как-то спускать пар. Это не значит, что это решит все проблемы, проблемы надо решать, но людям надо дать возможность говорить.