Социальный хлеб в Казахстане дорожает. Как государство регулирует на него цены?

Осенью 2019 года в очередной раз подорожал социальный хлеб. Чиновники и предприниматели связывают это с удорожанием зерна и, соответственно, муки, а у казахстанцев ситуация с повышением цен вызывает недовольство.

Президент Касым-Жомарт Токаев ещё в сентябре, в Послании народу Казахстана, поручил навести порядок в ценообразовании, в том числе и на продукты питания.

"Правительству необходимо системно и предметно заниматься вопросами ценообразования и тарифов. Это касается и товаров, и услуг естественных монополистов. Не секрет, что цены в нашей стране высокие – от продуктов питания и одежды до стоимости различных услуг", – сказал президент.

Позднее, в октябре, глава государства вновь дал поручение кабмину и акимам принять неотложные меры в связи с ростом цен на "социальный" хлеб. Чиновники, между тем, за ценами давно следят, Правительство и акиматы удерживают их через стабилизационные фонды и прямое установление пороговых цен. Но хлеб всё же становится дороже. Почему это происходит и как государству лучше справляться с этой ситуацией? В этих вопросах попытался разобраться корреспондент Informburo.kz.

Что такое социальный хлеб?

Так называемый социальный хлеб – это стандарт булки весом 600 грамм, которую пекут из муки первого сорта. Из названия становится понятным отношение к нему со стороны властей: это единственный вид хлеба, за ценами на который власти пристально следят. На остальные виды хлеба и в целом мучные изделия ценообразование полностью отдано рынку.

"Государственное регулирование идёт на социальный хлеб, и мы не видим необходимости регулировать цены на другие виды хлеба – это рынок. А социальный хлеб (регулируют. – Авт.), потому что большое количество населения потребляет именно его", – комментирует министр сельского хозяйства Сапархан Омаров.

Что мы знаем о хлебном рынке Казахстана? Отдельной статистики по выпуску социального хлеба в открытых источниках нет, но есть данные по общему выпуску хлеба в стране. Так, за 2018 год в Казахстане выпекли хлебобулочных и мучных изделий почти на 222,9 млрд тенге, годом ранее – на 214,9 млрд.

Что касается физического объёма, то за январь-август 2018 года в стране выпекли 460,4 тысячи тонн свежего хлеба. Это на 3,5% меньше, чем за аналогичный период 2017-го – тогда было около 477 тысяч тонн. Более свежих данных в открытом доступе обнаружить не удалось.

Более осязаемое измерение – это цены. По словам Сапархана Омарова, к концу октября средняя по стране цена на социальный хлеб была на уровне 76,9 тенге.

При этом в ряде регионов было увеличение цен. По данным комитета по защите и развитию конкуренции Министерства национальной экономики, только с начала октября в целом по стране социальный хлеб подорожал на 1,4%. Самый заметный рост был в:

• Павлодаре – на 5,8%;
• Кокшетау – 4,8%;
• Атырау – 2,1%;
• Актау – 1,2%;
• Актобе – 0,7%.

Упали цены только в Костанае – на 2,8%, а в остальных регионах стоимость не изменилась.

Почему хлеб становится дороже?

Основная причина – повышение цен на составляющие хлеба. В первую очередь, это мука, которая дорожает из-за роста цен на зерно.

"Эксперты отрасли говорят о плохом урожае в этом году как факторе роста цен на зерно, отсюда рост цен на муку и хлеб", – говорит экономический обозреватель, главный редактор Expert Kazakhstan Сергей Домнин.

Это мнение поддерживают и сами производители. Хлебопёки Атырау ещё в октябре заявили, что вынуждены повышать цены до 95 тенге из-за удорожания зерна.

"Сегодня себестоимость производимого хлеба 85,3 тенге, поэтому мы вынуждены повысить цены. Наша отпускная цена будет составлять 90 тенге, в торговых точках – 95 тенге", – рассказал директор ЖК "Азмуханова" Талгат Кощанов в октябре.

Удорожание должно было произойти в ноябре. Бизнесмен отмечал, что многие пекарни работали в убыток и повышение цены на хлеб – это вынужденная мера. Аналогичная ситуация и в других регионах.

Главные причины увеличения цен на зерно – ситуация с ценами на мировых рынках и падение урожая в Казахстане. Цены сейчас растут: если в августе фьючерсы на Лондонской бирже торговались по 131,5 фунта за тонну, то сейчас показатель вырос почти до 141,5 фунта. 29 октября и "Продкорпорация" увеличила цены закупки зерна у фермеров: за тонну пшеницы третьего класса установили стоимость в 85 тысяч тенге (для плательщиков НДС) и почти 76 тысяч (для неплательщиков), за тонну четвёртого класса – 77-80 тысяч и 68,75-71,4 тысячи соответственно.

Что касается урожая в Казахстане, то часть полей выгорела из-за жары, на многих пахотных землях снизилась плодородность почвы. В итоге к 7 ноября было намолочено 19,6 млн тонн зерна против 22,7 млн тонн в 2018-м. Снижение составило 14,6%.

Однако в Минсельхозе считают, что повышение цен на хлеб пошло на волне ажиотажа вокруг темы о снижении урожаев.

"Пошёл ажиотаж, что в этом году зерна мало, его для внутреннего потребления не будет хватать. На этой волне пошло повышение цены на хлеб", – прокомментировал Informburo.kz министр сельского хозяйства Сапархан Омаров.

По его словам, зерна для внутренних нужд достаточно. Необходимый объём: 5,9 млн тонн – есть. Из этого зерно, которое пойдёт на продовольственные нужды, составляет лишь небольшую часть, остальное используют как семенной фонд, корм для скота, на производственных нужды и так далее. К примеру, весной 2019 года Минсельхоз говорил об имевшихся на тот момент запасах в 8,3 млн тонн зерна. Из этого объёма на продовольствие ушло только 690 тысяч тонн.

"Этого достаточно, это ежегодные наши запасы. Через "Продкорпорацию" (дочерняя компания холдинга "КазАгро". – Авт.) мы покупаем зерно, чтобы в будущем при необходимости стабилизировать (цены на социальный хлеб. – Авт.). Сейчас цена на хлеб стабильна, поэтому вмешиваться в рынок нет необходимости", – отмечает глава МСХ Сапархан Омаров.

Через "Продкорпорацию" могут закупить до 500 тысяч тонн, но итоговый объём зависит от ситуации на рынке. Полумиллиона тонн должно хватить до следующего урожая.

Однако из-за уменьшения объёмов зерна в стране в 2019 году, цена на него уже выросла, и следом за этим подорожала мука. Последняя в стоимости хлеба занимает 70-80%.

"Основной причиной повышения цен на социальный хлеб является рост цен на муку пшеничную, которая занимает наибольший удельный вес в стоимости хлеба. С начала года цена на эту муку выросла на 22,2%. Соответственно, с начала года цена на социальный хлеб увеличилась на 10%", – сообщили в комитете по защите и развитию конкуренции Миннацэкономики.

Основной прирост стоимости муки пришёлся на октябрь – 149,57 тенге за килограмм, хотя ещё в августе цена была 139,27 тенге.

Как регулируют цены на хлеб в Казахстане?

Концептуально регулирование цен на хлеб возможно двумя подходами: субсидированием производителей или субсидированием потребителей. В Казахстане обсуждения того, какие инструменты лучше использовать, ведутся давно. В итоге используется субсидирование производителей.

Сейчас акиматы регионов через стабилизационные фонды отпускают хлебопёкам более дешёвую муку, и за счёт этого достигается относительная низкая цена. То есть через поставки дешевой муки обеспечивают низкую себестоимость буханки социального хлеба.

Таким образом, прямого влияния на цены на хлеб нет. Единственная, по сути, возможность влияния у чиновников – это установление пороговых значений розничных цен. Это сфера ответственности акиматов, определять цены они могут только на продукты из Перечня социально-значимых продуктовых товаров, который утверждает Правительство. В этот список входит и социальный хлеб.

Работает это так: при превышении пороговых значений розничных цен на хлеб акиматы могут утвердить на срок не более 90 дней предельно допустимые розничные цены. За их превышение предусмотрена административная ответственность. За соблюдением уровня цен и наличием ценовых сговоров среди участников рынка следит Миннацэкономики. Если компании не исполняют уведомления ведомства в течение 10 дней, то начинается расследование.

Из-за наличия признаков нарушения конкуренции в октябре министерство направило уведомления 46 производителям муки и социального хлеба в шести регионах страны:

• Павлодарская область – 20 субъектам рынка;
• Атырауская область – 7 субъектам рынка;
• Акмолинская область – 5 субъектам рынка;
• Карагандинская область – 5 субъектам рынка;
• Западно-Казахстанская область – 3 субъектам рынка;
• Жамбылская область – 6 субъектам рынка.

Также в октябре из-за публичных заявлений о повышении цен на хлеб были внесены семь предостережений руководителям компаний-производителей муки и хлеба. Четырём в Костанайской области, двум в Атырауской области и одному – в Мангистауской.

С 2009 по 2016 год регулирование было другим. Минсельхоз напрямую субсидировал производителей хлеба, компенсируя им убытки от продажи продукции ниже себестоимости. В среднем в год на это уходило 6-8 млрд тенге, а в отдельные годы – до 12-15 млрд.

Проблема такой системы в том, что она не создавала стимулы для предприятий модернизировать своё производство.

"Удешевление хлеба и регулирование государства на этом рынке привело к тому, что во всех городах существуют старые советские хлебокомбинаты. Нет новых инвестиций и новых технологий. И наша лучшая в мире пшеница превращается в не очень вкусный хлеб, к сожалению", – говорил в ноябре 2015 года Асылжан Мамытбеков, будучи министром сельского хозяйства.

Минсельхоз тогда выступал за то, что цена на социальный хлеб должна быть рыночной за счёт развития конкуренции. Однако в итоге государство всё ещё поддерживает цены, но не напрямую, а косвенно. Тем не менее, МСХ может вернуться к субсидированию, если этого потребует ситуация на рынке.

"Главой государства дано поручение при необходимости провести субсидирование. Но в данный момент мы необходимости не видим, потому что цена на хлеб стабильна. Если нужно будет, думаю, мы придём к этой схеме", – говорит министр сельского хозяйства Сапархан Омаров.

Какие меры управления ценой на хлеб эффективнее?

По мнению эксперта Сергея Домнина, при сравнении двух механизмов – компенсации убытков производителей и продажи сырья по ценам ниже рыночных – второй выглядит эффективнее.

"Компенсаторный механизм сам по себе отрицательно влияет на развитие компании-производителя, так как не стимулирует её снижать издержки. Если смотреть на ситуацию через призму микроэкономики, то товарные интервенции – это более эффективный механизм, поскольку он такие стимулы создаёт", – считает Сергей Домнин.

В обоих случаях выигрыш компании зависит от себестоимости, но в первом компания выигрывает от её увеличения, а во втором – от снижения. Кроме того, говорит эксперт, товарные интервенции дешевле для государства: оно покупает муку, когда цены ниже, и продаёт, когда они выше.

По мнению Сергея Домнина, государству стоит искать более эффективные решения, расшивая "узкие места" в цепочке добавленной стоимости. Чтобы цены на хлеб в рознице не росли, недостаточно продавать производителям муку. Нужно влиять на ценообразование через другие факторы производства: цены на зерно, электричество, ГСМ и так далее – вплоть до банковских ставок, под которые торговая сеть, где продаётся хлеб, привлекает оборотные средства.

"Так государство управляет ситуацией в интересах всех граждан, а не только социально уязвимых групп населения", – подчёркивает эксперт.

Однако использование подобных инструментов удешевления социального хлеба на практике порождает две ситуации. Во-первых, из-за дешевизны такой хлеб нередко используют не по прямому его назначению – употреблению в пищу, а для корма скота. Во-вторых, встаёт вопрос социальной справедливости: насколько честно удешевлять хлеб для всех казахстанцев вне зависимости от их доходов. Сейчас социальный хлеб могут покупать граждане и с высоким уровнем доходов, хотя сдерживают цены в первую очередь для уязвимых слоёв населения.

В этой связи возможно использование другого инструмента – социальных карт на продукты, в частности, на хлеб. При такой системе цена на этот продукт становится рыночной: государство целенаправленно субсидирует только тех граждан, которые действительно нуждаются в поддержке. Остальные же будут покупать социальный хлеб по цене, которую установит рынок.

Социальные карты – это хорошее и простое решение с точки зрения потребителя товаров, считает Сергей Домнин. Но при этом нужно учитывать два момента. Во-первых, социальные карты вводятся для приобретения широкого круга товаров и услуг, поэтому являются элементом политики социальной защиты. Правительству важно понимать, на какой пакет товаров и услуг и на какие категории граждан это будет распространяться. Во-вторых, социальные карты сами по себе не решают проблемы роста цен в экономике, а только в некоторой степени его компенсируют.

В Национальной палате предпринимателей "Атамекен" считают, что соблюсти баланс интересов между производителями и социально уязвимыми слоями населения можно через индексацию адресной социальной помощи. Корректировку, отмечают в НПП, следует производить, исходя из фактически сложившихся цен на социально-значимые продуктовые товары.

В Нацпалате подсчитали, что при достижении рыночной цены за булку социального хлеба в 105 тенге, затраты для социально уязвимых слоёв населения вырастут на 12,5 тенге в день, или 4 500 тенге в год. Если ввести механизм индексации, то государственные выплаты вырастут на 3,5 млрд тенге в год.

"Данный механизм считаем наиболее приемлемым и учитывающим интересы как государства, так и бизнеса", – подчеркнули в НПП.

Между тем, в Министерстве труда и социальной защиты населения с такой постановкой вопроса не согласны. Глава Минтруда Биржан Нурымбетов в комментарии Informburo.kz выразил мнение, что его ведомство "категорически против подорожания хлеба вообще".

"Антимонопольное ведомство должно работать, принимать меры по недопущению подорожания хлеба. Социальная цена должна оставаться. Адресная социальная помощь сама по себе – это денежная помощь, выплата, которая оказывается семьям, которые по доходам ниже черты бедности. (…) Вряд ли АСП можно повышать касательно только хлеба. Она зависит от доходов всей семьи. Поэтому я больше выступаю за то, чтобы хлеб просто не дорожал", – считает Биржан Нурымбетов.

Позиция Минтруда объяснима: сейчас вопросом социального хлеба занимаются Миннацэкономики и частично Минсельхоз. Если же вводить механизмы субсидирования цен через потребителей, то эта "головная боль" перейдёт к ведомству Биржана Нурымбетова.

А нужно ли государству вмешиваться?

В этой связи возникает вопрос – а нужно ли вообще Правительству заниматься регулированием цен на социальный хлеб? По официальной статистике, во втором квартале 2019 года хлеб и хлебные продукты составили 7,3% всех расходов казахстанских семей. Больше из продовольствия тратят только на мясо, птицу и рыбу – 19%. Из-за этого регулирование цен на этот вид продуктов, а именно социальный хлеб, становится важной задачей.

Сергей Домнин считает, что и в целом регулирование цен – это важнейшая задача государства.

"И не только на хлеб, но и на все продукты питания, а также непродовольственные продукты, платные услуги и деньги, то есть ставки кредитования. Другой вопрос, что понимается под регулированием – набор "мягких" мер, оказывающих косвенный эффект на ценообразование, либо фиксирование цен, прямое участие госорганов со своими деньгами, зерном и мукой в случае с хлебом", – говорит эксперт.

По его мнению, казахстанское Правительство в этом плане движется в правильном направлении. В его контр инфляционной политике всё больше "мягких", стимулирующих инструментов и меньше "жёстких", которые фиксируют и запрещают. Одна из хороших идей последнего времени, говорит Сергей Домнин, – это создание оптово-распределительных центров на деньги частного бизнеса. Это поможет самим предпринимателям.

Другой вопрос, что государственным органам нужно больше работать над коммуникациями с населением и объяснением причинно-следственных связей происходящих в стране событий. Касается это и ситуации с хлебом.

"Люди всё видят и покупают продукты за свои "кровные" деньги, поэтому нужно объяснять причинно-следственные связи между очень дорогими схемами сдерживания цен, о которых говорят с высоких трибун, и фактическим состоянием дел. Люди приходят в магазин и видят, что, несмотря на миллиарды денег, вложенных в сферу продовольственной безопасности, всё это несильно работает", – говорит член Европейской ассоциации политических консультантов Ассоль Мирманова.

По мнению эксперта, здесь у Правительства и возникают проблемы с коммуникациями: казахстанцы не доверяют заявлениям, видя существенную разницу между словами и реальностью.

"Другой важный момент, что Правительство не озадачивается грамотным объяснением своих действий и ограничивается формальными отговорками либо ссылками на законодательство, которое больше путает, нежели объясняет. То есть проблема нашей государственной системы в том, что, несмотря на обилие информационного шума и множества инфоповодов со стороны государства, интерпретации этих смыслов не происходит. Людям не объясняют, к чему приведёт тот или иной закон, то или иное постановление Правительства", – подчёркивает Ассоль Мирманова.

Из-за этого, считает эксперт, казахстанцы просто не воспринимают попытки разъяснения со стороны чиновников. Ситуация с ростом цен на социальный хлеб и возникший вокруг неё ажиотаж ярко показали эту проблему.