Почему нужна реформа Совета Безопасности ООН и почему этой реформы не будет

На днях генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш заявил о том, что Совет Безопасности нуждается в реформе, поскольку он не соответствует сегодняшним реалиям, а вето стало использоваться слишком часто.

Да, международное право (а Совбез ООН – его важнейший институт) эффективно в той мере, в какой оно отражает сложившийся баланс сил. А Совбез ООН отражает ситуацию, существовавшую 70 лет назад, когда Советский Союз и США в равной мере претендовали на мировую гегемонию.

С тех пор число стран-членов ООН выросло до 193, формально все они равны, каждая имеет один голос – но лишь в рамках Генеральной Ассамблеи ООН, которая является совещательным органом, и чьи резолюции носят рекомендательный характер.

А вот в Совете Безопасности, резолюции которого могут узаконить и экономические санкции, и вооружённое вмешательство, равенства как не было, так и нет. Пять государств (США, Россия, Китай, Франция и Великобритания) являются постоянными членам СБ и имеют право вето. Остальные десять членов Совбеза избираются сроком на два года и права вето не имеют.

Поэтому наиболее радикальным шагом в сторону равноправия стала бы передача прав Совбеза Генеральной Ассамблее.

Почему этого не происходит и вряд ли произойдёт?

Потому что большинство голосов в этом случае будет у стран, которые денег в бюджет организации вносят очень мало, зато регулярно получают международную помощь.

Такой подход можно назвать эгалитарным, или попросту уравниловкой. Есть и прямо противоположный подход, сторонником которого является, в частности, Дональд Трамп. Его можно назвать меритократическим, он также часто описывается формулой из анекдота – "кто девушку ужинает, тот её и танцует".

Суть его в том, что те страны, которые финансируют работу ООН, должны получать места в главном органе организации.

В постоянный состав СБ входят США, несущие основное бремя расходов (22% бюджета организации), Китай (7,9%, третье место), Франция (4,8%, пятое место), Великобритания (4,5%, шестое место) и Россия (3%, девятое место).

Но при этом в него не входят Япония (9,7%, второе место), и Германия (6,4%, четвёртое место), Бразилия (3,8%, седьмое место) и Италия (3,7%, восьмое место). Не входят в него и скандинавские страны, выступающие основными донорами всех гуманитарных программ ООН.

Не входят и вряд ли когда-нибудь войдут. Почему?

Во-первых, такой подход будет фактически означать торговлю местами в Совбезе или своего рода имущественный ценз, что противоречит современным представлениям о демократии.

Во-вторых, это узаконит в рамках "мирового правительства" разделение на правителей (богатые страны) и управляемых (бедные).

Есть ещё один подход – региональное представительство. Суть его в том, что каждый регион, ну, хотя бы континент должен быть представлен в Совбезе на постоянной основе.

Там не представлена Африка. А ведь на неё приходится 30% мест в ООН и 60% проблем, которые обсуждаются в Совбезе. Южная Америка, впрочем, тоже не представлена. Как и Океания, куда входят большая Австралия и десятки мелких островных государств.

Региональный подход не имеет дискриминационного подтекста и сегодня уже используется при формировании непостоянной части Совбеза. Поэтому у него наибольшие шансы на успех. Но лишь теоретически.

На практике же найти консенсус по вопросу о том, кто именно должен представлять Африку или Южную Америку, сегодня практически невозможно.

Наиболее реалистичной представляется модель, предложенная на текущей сессии Генассамблеи Италией. Она предполагает для представителей региональных групп создание новой категории непостоянных членов, избираемых не на два, а на четыре годы, притом с правом последующего переизбрания. Но и это далеко не радикальное предложение пока достаточной поддержки не находит.

Что делать с правом вето? Большинство стран, такого права не имеющих, поддерживают его отмену. Англия и Франция готовы добровольно от него отказаться и в последние годы фактически перестали его применять.

Но для трёх великих держав (США, России и Китая) право вето – это обязательный элемент международной системы безопасности. Без него ни Совбез, ни ООН не имеют смысла.

Появившаяся недавно в британских СМИ "новость" о том, что есть, мол, у Запада способ обойти российское вето по сирийскому вопросу – это просто обман. Аналога резолюции Совбеза ООН не существует. Есть просто механизм передачи в Генассамблею того вопроса, который был заблокирован в СБ.

И этот механизм неоднократно использовался – после введения советских войск в Венгрию в 1956 году и в Афганистан в 1980 году, но чаще всего – в связи с ситуацией на Ближнем Востоке. Последний раз чрезвычайная специальная сессия Генассамблеи созывалась совсем недавно, в декабре 2017 года. Посвящена она была опять же ближневосточной проблеме. Точнее, одной из ближневосточных проблем – статусу Иерусалима и попыткам США изменить этот статус, признав город столицей Израиля и перенеся туда своё посольство.

Но резолюция, принятая Генассамблеей по этому вопросу, в юридическом плане не тождественна резолюции Совета Безопасности.

В целом, не случайно, что ни в программе реформы ООН, предложенной генеральным секретарём Гутерришем, ни в инициированной Трампом декларации в поддержку такой реформы про реформу Совбеза ничего не сказано.

В целом, политика нынешнего генсека направлена на сокращение масштабов деятельности ООН во всём мире ("ООН не может делать все и везде"), а также усиление своего контроля над работой структурных подразделений ООН.

Можно сказать, что он хочет осуществить децентрализацию, возложив ответственность за мир и безопасность на региональные структуры.

Такой подход совпадает с интересами Казахстана, который уже давно продвигает проект создания в Алматы регионального хаба ООН, а также Центра многостороннего сотрудничества для стран Центральной Азии и Афганистана.

Это, конечно, совсем другая история, к реформе Совета Безопасности прямого отношения не имеющая. Однако, укрепив свои позиции в качестве регионального партнёра ООН, Казахстан получит и право на то, чтобы представлять в этот регион Совете Безопасности.