В октябре-ноябре 2016 года произошло два важных события с бюджетной точки зрения. Во-первых, 7 октября Президент подписал изменения и дополнения в "Закон о республиканском бюджете на 2016-2018 год". Во-вторых, 9 ноября 2016 года Мажилис одобрил проект бюджета РК на 2017-2019 годы. В связи с этим двумя событиями представляется интересным посмотреть динамику бюджетных доходов и расходов за последние несколько лет.
Считаю это важным, потому что в условиях частых корректировок, которые сопровождали бюджетный процесс на протяжении последних трёх лет (2014-2016 гг.) утрачивается чувство перспективы, оценка реального состояния дел. Как правило, в официальных комментариях по изменениям подчёркиваются улучшения, подробнее останавливаются на показателях роста, а падающие показатели и объёмы предпочитают не замечать.
Для правильного понимания картины будет полезно рассматривать динамику бюджетных показателей в реальном выражении, то есть в тенге какого-то базового года. В силу инфляции покупательская способность тенге падает, и 100 тенге каждого года легковеснее аналогичных "образца предыдущего года".
В качестве базового года я выбрал 2012 год, потому что в тот момент кризис 2008-2009 был уже позади, а до пертурбаций 2014-2016 годов (девальвации, падение цен на нефть, ЕАЭС, геополитические напряжения) ещё далеко. Данные взяты с сайта Министерства финансов РК .
В дальнейших графиках приведены отклонения (рост или падение) соответствующих показателей в процентах от их величины в 2012 году. Соответственно, значение 2012 года равно 0, и далее рост или падение обозначаются положительными или отрицательными значениями.
Сначала о доходной части бюджета. Ниже даны графики реального роста или падения доходов бюджета в целом и по статьям к уровню 2012 года. Для сравнения приведён график роста ВВП в реальном выражении от уровня 2012 года.
Согласно планам Правительства, рост ВВП РК составит 0,5%, 1,9%, 2,1%, 2,9% в 2016-2019 гг., соответственно. С учётом фактического роста ВВП страны в 2019 году в реальном выражении вырастет на 20% к уровню 2012 года, а доходы бюджета за этот период в реальном выражении вырастут на 2 (два!) процента. Фактически будет стагнация.
При этом рост доходов бюджета будет обеспечен ростом трансферов из Национального фонда, потому что налоговые поступления будут стабильно ниже уровня 2012 года на 5%, и они падают в 2017 и 2018 годах. Даже текущий 2016 год с рекордным перевыполнением плана по сбору налогов на 25% в реальном выражении не дотягивает до уровня 2012 года, а дальше будет ещё хуже. Здесь же отмечу, что поступления от продажи основного капитала, куда частично должны попасть и доходы от приватизации, также не дотягивают до уровня 2012 года. Это при том что в 2012 году о приватизации и разгосударствлении никто и не говорил. Для внимательного читателя сообщу, что по статье "продажа финансовых активов" (если акции госкомпаний относятся к ним) в планах на 2017-2019 годы предусмотрено всего около 3 млрд тенге ежегодно. Коротко говоря, следов будущей масштабной приватизации я не нашёл.
Исходя из динамики налоговых поступлений возникает вопрос об эффективности системы либо госуправления, либо экономики или всех вместе. Как при 20-процентном реальном росте ВВП могут падать в реальном же выражении и налоговые поступления? Это при том что планов по снижению налоговой нагрузки нет – наоборот, есть намерения расширять налоговую базу через снижение порога по НДС, улучшать администрирование и выводить бизнес из тени.
Но перейдём к рассмотрению динамики затрат. Для удобства чтения графиков я приведу отдельные графики для "победителей" – статьи, которые к 2017 году выросли или остались примерно на уровне 2012 года – и "проигравших".
В целом затраты в реальном выражении относительно стабильны (+12% к 2016, -4% к 2019 году). Однако они существенно перераспределились. Стабильно в реальном выражении растёт обслуживание долга, социальная помощь и соцобеспечение, здравоохранение. Любопытна динамика затрат по статьям "прочие" и "госуслуги общего характера" – последнее является в основном бюджетами центральных аппаратов госорганов. Взлёт "прочих" до 350% в 2016 году связан в основном с затратами на ЭКСПО, а затраты на госуслуги начали сокращаться только после кризиса 2015 года. Падение финансирования после 2017 года по транспорту и телекоммуникациям связано с постепенным завершением программы "Нурлы Жол".
Рост расходов на обслуживание долга, соцобеспечение и здравоохранение достигается за счёт системного снижения расходов на оборону, поддержание общественного порядка, судебную и уголовно-исполнительную деятельность, а также образование, культуру, ЖКХ и окружающую среду. Особенно показателен тот факт, что существенное падение по этим статьям происходит после 2016 года.
Можно сколько угодно жонглировать цифрами, оценками, программами и стратегиями, но в конечном итоге все результаты государственной политики собираются в едином финансовом документе – республиканском бюджете. И сегодня это практически единственный документ в стране, по исполнению которого есть регулярная отчётность и какая-то ответственность, а значит, при его планировании используются максимально реалистичные цифры, которые ещё и ограничены прозрачной арифметикой: доходы, расходы, дефицит.
Анализ бюджета с точки "реальных" тенге образца 2012 года зрения приводит к очевидным заключениям.
- Налоговые поступления от несырьевого сектора экономики упали в 2015 году ниже уровня 2012 и не вернутся на этот уровень до 2019 года. Общие же доходы бюджета в 2019 году останутся на уровне 2012-го только благодаря росту трансфертов на 26%, что больше, чем реальный рост ВВП за тот же период (20%).
- Расходы бюджета в реальном выражении стагнируют.
- В попытках сохранения краткосрочной социальной стабильности Правительство наращивает текущие социальные расходы и расходы на здравоохранение как самые очевидные и важные для населения "здесь и сейчас". Это производится за счёт урезания затрат по важнейшим элементам системной и долгосрочной стабильности страны: обороны, общественного порядка, образования, культуры и информационного обеспечения, состояния инфраструктуры.
Отдельные статьи расходов будут рассмотрены в следующих статьях.
