Все равны, но некоторые "равнее"
Концепция законопроекта "Об общественном контроле" была разработана в 2013 году и с того времени практически не менялась. Пока документ не поступил в работу Парламента, но эксперты уже окрестили его популистским и опасным, поскольку он создаёт нового монстра в лице общественных контролёров, которые будут проверять власть и бизнес по методам небезызвестного Швондера. Законопроект наделяет субъектов общественного контроля – физлиц, НПО, общественные советы при госорганах – полномочиями проверять предпринимателей.
По законопроекту, общественные контролёры могут проверять не только госучреждения и предприятия, субъекты квазигосударственного сектора, но и образования частной формы собственности, а также физических и юридических лиц, являющихся продавцами, изготовителями, исполнителями товаров, работ, услуг.
- Причём эти проверки регламентированы так же, как прокурорские. То есть общественные организации назначают проверку, составляют протокол, прописывают права и обязанности свои и владельцев проверяемых субъектов. Вообще-то у нас уже есть госконтроль и госнадзор как элемент реализации госфункций, есть прокуратура и другие органы. А наделение общественных структур аналогичными функциями – это уже нарушение Конституции, - акцентирует Аман Шорманбаев.
"Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов".
Пункт 2 статьи 5 Конституции РК
Эксперт также прогнозирует, что надобщественные объединения, которые, по законопроекту, будут контролировать проверки, рано или поздно начнут злоупотреблять своими полномочиями.
- Надо будет конкурента, грубо говоря, "замочить" – придут с визитом, - говорит Шорманбаев.
За последние 10 лет, напоминает эксперт, государство приложило гигантские усилия, чтобы сдвинуться в рейтинге благоприятности ведения бизнеса Всемирного банка. По данным на 2015 год, республика в списке из 189 стран занимает 77-ю позицию.
- А законопроект всю эту работу сводит на нет. Я не говорю, что бизнес не должен быть подконтрольным, но для обеспечения прозрачности его работы существуют иные подходы и принципы, не в ущерб самим бизнес-процессам, - отмечает эксперт.
"При проведении специальных процедур субъекты общественного контроля имеют право беспрепятственного доступа на территорию и в помещения проверяемого объекта при предъявлении документов, получать документы (сведения) на бумажных и электронных носителях либо их копии для приобщения к акту о результатах проведения контрольных процедур, а также доступ к автоматизированным базам данных в соответствии с задачами и предметом контрольных процедур".
Пункт 2 статьи 15 законопроекта "Об общественном контроле"
Фильтровальщики на связи
Эксперт "Международной правовой инициативы" отмечает, что законопроект предлагает двухуровневую модель общественного контроля.
- Первая ступень прописывает, что граждане и объединения граждан могут участвовать в процедурах общественного контроля. Однако следом, на втором уровне, прописывается создание неких специальных организаций, также по статусу являющихся общественными, через которые граждане будут этот контроль осуществлять. То есть вводится посредник между гражданами и госорганами, бизнесом. У нас уже есть право обращаться и к тем, и к другим, почему мы должны идти к кому-то? Это главный вопрос, который можно задать разработчикам законопроекта, - говорит Аман Шорманбаев.
Кроме того, законопроект "Об общественном контроле" затрагивает и конституционное право на свободу объединений.
- Документ предусматривает создание координирующих органов, наделённых сверхполномочиями. Общественные палаты, профессиональные союзы, общественные объединения потребителей будут согласовывать деятельность всех других объединений в стране. Это называется создание монополий, причём внутри сектора, внутри самого права на свободу объединений! - констатирует эксперт. - Сейчас любой гражданин может организовать общественные слушания, позвать тех, кого считает нужным, и обсуждать любой вопрос. По законопроекту, это право изымается: для организации слушаний нужно будет обратиться в координирующие структуры. То же самое вы должны будете сделать, если захотите провести общественный мониторинг или экспертизу.
"Госорганы, общественные объединения, должностные лица и СМИ обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации".
Пункт 3 статьи 18 Конституции РК
"Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом".
Пункт 2 статьи 20 Конституции РК
- Сейчас вы по собственной инициативе можете сделать анализ, например, качества исполнения республиканского бюджета. Для этого вы можете запросить информацию в госорганах, посмотреть данные на официальных сайтах, собрать кейсы и выложить свой аналитический материал, презентовать его, распространить, получить отзывы. По законопроекту, вы не можете этого сделать – для этого вы должны обратиться в определённую общественную организацию, которая назначит проведение этого исследования. Причём участвовать в нём должны эксперты из организаций, входящих в соответствующий реестр. Под эти требования попадают даже правовые экспертизы, которые нужно назначать и легитимизировать определённым механизмом, - перечисляет препоны эксперт.
Всё забюрократизировано для того, чтобы граждане не могли проводить собственные мониторинги и анализы, например, эффективности деятельности госорганов. А попытка сделать это может повлечь ответственность. Ваша самостоятельная аналитическая деятельность может быть воспринята как вмешательство в деятельность госоргана.
Кстати, данная проблема тесно перекликается с законопроектом "О доступе к информации", который в скором времени также поступит в работу парламентариев.
- Чиновники при вашем обращении за информацией парируют тем, что делать это вы должны через общественные структуры. Иначе откажут в предоставлении информации. Тем самым обращение в госорганы превращается в фильтрованную процедуру, - говорит Аман Шорманбаев.
В законопроекте есть пункт о том, что он не распространяется на суды, прокуратуру, правоохранительные органы, на места содержания детей. В чём тогда смысл законопроекта, если он содержит внушительный перечень изъятий именно по тем сферам, информация о которых необходима обществу?
Обескровленные права
Эксперт отмечает, что во многих странах отсутствует специальное законодательство об общественном контроле, поскольку все возможности для прозрачности деятельности госорганов и мониторинга со стороны общества заложены в отраслевых законах, касающихся того или иного права.
- А здесь предлагается одним законом обескровить конституционные права казахстанцев. В то же время создаётся очередная бюрократическая пирамида, которая не будет работать, - считает Аман Шорманбаев.
Законопроект создаёт ситуацию правового вакуума, юридической неопределённости, которая может трактоваться в пользу госорганов, конституционные права граждан при этом будут нарушаться.
К слову, в России в прошлом году уже приняли закон "Об общественном контроле". Российская библия общественных контролёров содержит 27 статей, казахстанская версия – 56.
- Сравнивать ситуацию в России с казахстанской сейчас трудно. В РФ идут курсом, противоположным нашему. У нас декларируется открытость госорганов, защита бизнеса, вовлечение в международные интеграционные структуры, а Россия ведёт политику изоляции, ограничения общественного сектора. Хотя закон об общественном контроле здесь и приняли, - рассуждает эксперт.
Институт общественного контроля напоминает институт советского государственного права. Госсистема пыталась компенсировать обществу гипертрофированный контроль и специально создавала подобные законы, для формирования видимости народного контроля.
Как законопроект, попирающий фундаментальные права граждан, вообще мог быть создан в таком виде, эксперт может только предполагать.
- Думаю, что документ шёл не через предпринимательские комитеты, а через структуры, которые курируют политические вопросы. В госаппарате всегда есть сторонники более жёсткой линии госуправления, большего контроля общества. Но это не соответствует требованиям дня и поручениям Президента, объявившего о 5 институциональных реформах, в числе которых защита бизнеса, частной собственности, верховенство права и транспарентное государство. Если мы хотим, чтобы госорганы были открыты, чтобы граждане могли участвовать в управлении государством - достаточно совершенствовать имеющиеся законы и процедуры, - уверен Аман Шорманбаев.
