После изменений в Конституцию в результате республиканского референдума 2022 года Казахстан перешёл на систему президентской республики с сильным парламентом. "Политические процессы станут прозрачными, а политическая система будет более устойчивой. Повысилась роль и статус парламента", – отмечал президент Касым-Жомарт Токаев на заседании сената парламента в конце декабря прошлого года. 

Что представляет собой казахстанский парламент 

Высший представительный орган РК, осуществляющий законодательную власть, состоит из двух палат – сената и мажилиса. 

  • В сенате представлены по два человека от каждой области, городов республиканского значения и столицы, десять депутатов назначаются президентом (пять из них – по предложению Ассамблеи народа Казахстана). Половина депутатов переизбирается каждые три года, срок полномочий сенаторов – шесть лет.
  • Мажилис состоит из 98 депутатов, 69 из них (70%) избираются по партийным спискам, 29 (30%) – по одномандатным округам посредством народного голосования. Срок полномочий мажилисменов – пять лет.

Мажилис принимает законы, а сенат их одобряет и направляет на подпись главе государства. 

Вместо ограниченного круга партий (в 2007 году парламент даже входил в тройку однопартийных законодательных органов мира по рейтингу издания "КоммерсантЪ") в мажилисе представлены фракции шести политических партий. При распределении мандатов количество представителей трёх категорий (женщин, лиц, не достигших 29 лет, и лиц с инвалидностью) должно составлять не менее 30% от общего числа мандатов, полученных партией. 

По данным Межпарламентского союза IPU в казахстанский парламент входят 18 женщин (18,37% при среднемировом показателе 26,6%. Процент депутатов моложе 45 лет (молодёжь по квалификации IPU) – 39,8% при среднем показателе в мире 31,73%. Лиц с инвалидностью – пять человек.

Таков портрет парламента текущего созыва. Можно ли охарактеризовать его  как сильный? Что подразумевает подобная формулировка в Казахстане – каким он должен быть? Что на сегодняшний день мешает заработать в полную силу? Как можно оценить инициативы парламента нового созыва и чего ждать от него? На эти вопросы Informburo.kz ответили казахстанские политологи.

Сильный и независимый

Карлыгаш Нугманова, доктор политических наук, профессор, президент Международного Центра геополитического прогнозирования "Восток-Запад" директор Ассоциации политических исследований города Астаны, считает: чтобы стать сильным, Парламент должен инициировать, обсуждать, утверждать законы в независимости от исполнительной власти.

"В том случае, если Парламент задаст тон в процессе распределения и утверждения государственного бюджета, то это даст гарантию, что государственный бюджет будет распределён в соответствии с приоритетами и потребностями страны, – уверена политолог, – Под конституционными гарантиями можно обозначить силу и независимость парламента, которые должны быть защищены конституционными положениями, обеспечивающими его стабильность и эффективность в долгосрочной перспективе".

Карлыгаш Нугманова считает, что на данном этапе парламент слабо осуществляет надзор за исполнительной властью, включая правительство. "Члены парламента в основном сфокусированы на интересах своих регионов и избирательных округов, не пытаются отстаивать интересы и потребности своих избирателей на национальном уровне", – отмечает политолог. Также, по её мнению, Парламент Казахстана выполняет слабую роль в международных отношениях, редко участвуя в работе межпарламентских организаций и дипломатической деятельности.

"Парламент текущего созыва не рассматривает проблемные кейсы, не до конца выработаны эффективные механизмы реагирования на вызовы времени, до сих пор не сформировалась устойчивая тенденция сотрудничества между институтами гражданского общества. Некоторые депутаты не имеют представления о текущих проблемах", – отметила Карлыгаш Нугманова.   

Также, сильный парламент должен иметь надёжные механизмы контроля, позволяющие обеспечить подотчётность правительства. Ограниченные возможности парламентского контроля и надзора могут ослабить способность решать вопросы, вызывающие обеспокоенность общественности.

По мнению Карлыгаш Нугмановой, подводить итоги текущего статуса парламентской контрольной функции в Казахстане пока рановато. "Однако, гражданское общество не слышит демонстрацию текущих инициатив депутатского корпуса, достигнутого прогресса и ограничений, а также освещение лучших практик и инновационных подходов, которые конкретные парламенты предприняли для осуществления контроля за деятельностью правительства", – отметила она.

В конечном итоге, по мнению политолога, общественность от Парламента сейчас ожидает разработку плана действий для усиления его контрольной роли и функции.

Рабочие лошадки, серая масса и новички

Дина Айкенова, политконсультант, PhD, директор "ID-зерттеу" разъясняет, что политическая формула "сильный президент – влиятельный парламент – подотчётное правительство" является главным условием функционирования системы госорганов на протяжении последних лет: "В результате конституционного референдума прошло пять электоральных кампаний, которые привели к масштабной трансформации всей политической системы, а изменения оказали влияние на систему сдержек и противовесов, усилив законодательную ветвь".

"Внедрение смешанной избирательной системы оказало большое влияние на открытость и узнаваемость депутатов. Выборы по мажоритарной системе активизировали гражданское общество и бизнес-индустрию в электоральный период, а также способствовали артикуляции общественных проблем. Из-за того что многих депутатов общественники знают в лицо, их личная и публичная деятельность находится под прицелом камер, журналистских расследований и блогеров", – поясняет Дина Айкенова.

Вместе с тем политконсультант отмечает, что несмотря на то, что парламент должен стать влиятельным, наблюдается снижение активности и напора со стороны депутатов мажилиса за отстаивание интересов граждан, а также отсутствие коммуникаций парламента и исполнительных органов при разработке проектов НПА и их согласовании. "Удивление вызывают случаи, когда бывшие госслужащие, которые стали депутатами, выступают с запросами и критикой работы своих бывших рабочих мест", – подчёркивает она. 

По оценке Дины Айкеновой, мажилис можно условно разделить на четыре группы: "Первую группу составляют публичные личности, блогеры с большой аудиторией в социальных сетях. Во вторую входят "рабочие лошадки" – депутаты, которые разрабатывают НПА и знакомы с нормотворчеством по профессиональной деятельности. В третью группу входят представители нововведённых партий, которые чаще объединяются со своими однопартийцами, в четвёртую – депутаты-одномандатники".

Согласно ст. 34 Закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", как партии, так и депутаты могут объединяться во фракции и депутатские группы. 

"Данный формат уже работает. Однако три года назад была дополнена ст. 34-1, где закреплены такие понятия как "парламентское большинство" и "парламентская оппозиция". Если в VI и VII созывах помимо парламентского большинства (партия Amanat) проходило лишь две партии, в VIII созыве их стало уже пять. Как следствие, парламентское меньшинство в виде пяти политических партии и семи самовыдвиженцев могли бы объединиться в парламентскую оппозицию, тем самым наглядно показав те демократические преобразования, о которых говорил президент", – считает Дина Айкенова.

Инициативы парламента нового созыва директор исследовательского центра "ID-зерттеу" оценивает статистически и приводит следующие данные.

Депутаты сената осуществили 54 запроса. За 100 дней VIII созыва депутаты мажилиса выступили с 251 запросом, чаще всего – коллективных, с участием более двух парламентариев.

Депутатские запросы являются одним из главных показателей эффективности и активности депутатов. В пятерку наиболее активных вошли Ирина Смирнова (67 запросов), Казыбек Иса (55), Кенжегүл Сейтжан (54), Азат Перуашев (52), Гаухар Танашева (46). Наименьшее количество запросов к госорганам осуществили Наталья Дементьева, Айдос Сарым и Дмитрий Колода – по одному. Популярные депутаты среди граждан – Асхат Аймагамбетов выступил с 5 запросами, Максат Толыкбаев – 4.

По активности мажилисменов по мажоритарной системе можно увидеть следующую картину (подробный расклад): в среднем из расчёта за 100 дней депутат Калыков подавал в месяц по 10 запросов, а Жанбыршин – по 1. От активности депутатов по мажоритарному списку в первую очередь можно судить о мере представленности интересов региона.

"Большинство депутатов стали серой массой, отдельные депутаты – общественники и блогеры потеряли часть своей аудитории и свою уникальность, а активная публичная деятельность и охваты в соцсетях не всегда являются показателем работоспособности и эффективности в качестве депутата", – считает эксперт.

В качестве рекомендации депутатам она предложила выбрать узкий фокус запросов решения общественных проблем, а одномандатникам – заострить внимание именно на своем регионе.

Продукт длительного созревания

Политолог, кандидат политических наук Антон Морозов напомнил, что отойти от суперпрезидентской модели Казахстан пытается с 2007 года. 

"Именно тогда возникла формула "сильный президент – сильный парламент", позже трансформировавшаяся в "сильный президент – влиятельный парламент – подотчётное правительство". И поскольку эта формула спустя полтора десятка лет всё еще актуальна, мы можем сделать вывод, что создание влиятельного, сильного парламента задача весьма непростая и быстро не решаемая", – считает он.

По словам политолога, в политической науке не существует единого мнения относительно понятия "сильный парламент". "Это делает использование данного словосочетания крайне удобным как для власти, так и для её оппонентов, поскольку каждый вкладывает в него содержание в зависимости от собственной фантазии, ограниченной рамками создаваемых нарративов", – отметил Антон Морозов. – Поэтому ответа на вопрос: "Что, на ваш взгляд, значит "сильный парламент" в Казахстане?" у меня нет". Вместе с тем сегодняшний парламент, по оценке эксперта, соответствует мировым нормам представительной демократии, он дееспособен.

"Парламент не спускается к нам на парашюте с неба. Он состоит из представителей партий и самовыдвиженцев, представляющих государственное управление, бизнес или гражданское общество. Пока в политической, партийной, бизнес- и социальной среде не выкристаллизуются интересы, пока они не будут чётко зафиксированы, пока не будут оговорены отличия одних от других, не будут выработаны правила их согласования легитимными методами, эти интересы невозможно будет репрезентировать в представительных органах власти, – рассуждает Антон Морозов. – Поэтому дело не том, что парламент не хочет стать сильным. Дело в том, что вышеназванный процесс занимает очень много времени и должен идти естественным путём". 

Политолог говорит, что "политическая субъектность – это, выражаясь технологически, продукт длительного созревания. Её невозможно достичь путём передачи парламенту новых инструментов. Вспомним, что по итогам реформы 2007 года парламент, помимо прочего, получил ряд полномочий в формировании Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счётного комитета и функции контроля их деятельности, а также компетенции по принятию государственного бюджета и право на проведение парламентских расследований. Однако минувшие 16 лет в Казахстане вряд ли можно назвать движением по столбовой дороге демократии".

Дело не только в инструментарии, подчёркивает он: "Нужно ждать и стараться не скатиться в крайности, которые могут отбросить страну на десятилетия назад. И нынешней парламент с задачей "не скатиться в крайности" справляется". Вместе с тем эксперт затруднился назвать какие-то особые инициативы парламентариев, помимо "динамичного кэнселинга Елбасы". "В этом плане особенно впечатлила процедура обратного переименования столицы. Такова партийная и парламентская дисциплина", – резюмировал политолог. 

Разнородный и плюралистичный

"Влиятельный парламент (согласно формуле главы государства "сильный президент – влиятельный парламент – подотчётное правительство") реализует свое влияние прежде всего через право на законодательную инициативу", – сказала Жанна Тулиндинова, исполнительный директор Института парламентаризма при УДП РК.

"То есть депутаты должны инициировать и писать законы. По итогам первой сессии парламента VII созыва уже наметился определённый прогресс. Из 25 законов, принятых мажилисом и одобренных сенатом в течение первой сессии, 10 (или 40%) были инициированы депутатами. Для сравнения: из порядка 200 законов, принятых парламентом VII созыва, только четверть была инициирована депутатами. В предыдущих созывах доля инициированных депутатами законопроектов в среднем не превышала 10%", – привела данные она. 

Вместе с тем Жанна Тулиндинова напоминает о важности компетентной экспертизы законопроектов. "Парламенту нужен собственный "мозговой центр", обеспечивающий анализ поступающих законопроектов, – это одно из условий самостоятельности высшего представительного органа. Сегодня эту функцию выполняет Институт парламентаризма при УДП РК, важно усилить его деятельность", – подчёркивает она.

По оценке эксперта, также у депутатов есть возможность создавать парламентские комиссии, депутатские группы, требовать отчёта исполнительных органов власти: "К примеру, недавно была создана парламентская комиссия по мониторингу целей устойчивого развития, куда вошли представители обеих палат. Члены кабмина отчитываются перед комиссией о достижении ЦУР. Это хороший инструмент мониторинга показателей социально-экономического развития. Причём индикаторы достижения целей – международно-признанные".

"Депутатский корпус, сформированный по итогам мартовских выборов, получился достаточно разнородным и плюралистичным. Впервые в парламент вошли шесть партий. Кроме того, среди депутатов есть семеро одномандатников-самовыдвиженцев. Усилился левый фланг – партиями ОСДП и "Ауыл". На право-либеральном появился новый игрок – партия Respublica. Хотя нельзя сказать, что партийные проекты, вошедшие в парламент, поляризируются по каким-то важным вопросам социально-экономической повестки – всё-таки их профиль неярко выражен, – однако сама необходимость показать эффективную работу фракции, наработать политический капитал за время пребывания в парламенте включает механизм межфракционной конкуренции", – говорит Жанна Тулиндинова.

По её словам, складывается впечатление, что пока и депутаты, и партийные фракции присматриваются к функционалу и новым возможностям, проверяют границы и флажки. "Полагаю, острую партийную конкуренцию мы увидим во второй сессии. Осенью представители парламентской оппозиции – партии "Ауыл" представят свои законопроекты "Об агробанке" и "О продовольственной безопасности". Партия Respublika продвигает свой законопроект по вопросам игрового бизнеса, направленный на борьбу с лудоманией и вводящий достаточно жёсткую регламентацию деятельности игровых заведений, тотализаторов и организаторов лотереи. Способность фракции провести свой законопроект через все стадии вплоть до принятия закона будет служить индикатором её политической состоятельности", – резюмировала эксперт.